【九评2020备审年报之一】郭敏：2020年备案审查年报评述——以备案审查信息平台建设为切入视角

2020年备案审查年报评述：以备案审查信息平台建设为切入视角

——九评2020备审年报之一

浙江大学光华法学院2020级硕士研究生 郭敏

编者按

本文系2021年2月4日云端举行的浙大“备案审查研究小组”新年读书会（郑磊老师所指导学生的师门专题读书会）上的九篇发言稿之一。（“浙大公法”公众号近期将陆续推出“九评”主题报告中的六篇文稿，敬请关注。）

一、以功能与时间为线索展开讨论我国备案审查信息平台建设的现状

表1  2017-2020年备审年报中有关备案审查信息平台的表述

	工作进展	来年安排
2017	以信息化建设提升备案审查工作能力和水平，是贯彻落实党中央关于加强备案审查能力建设精神的必然要求，也是适应备案审查工作新形势新任务、提高备案审查工作水平的重要基础性工作。根据全国人大常委会工作部署，法制工作委员会与办公厅秘书局、信息中心组成联合工作组，扎实推进备案审查信息平台建设。经过努力，全国人大备案审查信息平台已于2016年底开通运行。1949年以来现行有效的行政法规（755件）、司法解释（710件）和1979年授予地方立法权以来现行有效的地方性法规（截至2016年12月31日10244件）已经按照统一的格式标准全部上传至备案审查信息平台。2017年1月1日以后新制定的地方性法规已经逐件开展电子报送备案，今后新制定的行政法规、司法解释也将逐件开展电子报送备案。目前正在按照标准、网络、内容、数据“四统一”的要求，大力推进省级人大备案审查信息平台建设，尽早实现省级人大平台与全国人大平台对接和各级立法主体信息平台间的互联互通，为全面提升备案审查能力打下坚实基础。	完善备案审查机构设置，加强备案审查队伍建设，着力提高审查研究能力。进一步加快建立全国统一的备案审查信息平台，实现规范性文件制定主体间的网上互联互通，巩固信息平台的备案和审查功能，拓展信息平台的数据收集和立法服务功能。
2018	我们还大力加强全国统一的备案审查信息平台建设和国家法律法规数据库建设，推动地方人大加快信息平台建设并与全国人大实现互联互通。	建立健全全国统一的备案审查信息平台，实现互联互通。巩固完善全国人大备案审查信息平台的电子备案、在线审查等功能，拓展信息平台的数据收集和立法服务功能，提升备案审查工作效率和水平，推进国家法律法规数据库建设。
2019	1. 我们还加强备案审查信息化建设，在实现电子报备的基础上，推进同国务院电子报备系统的连通，实现统一报备，通过全国人大备案审查信息平台将报备的地方性法规同时推送到国务院电子报备系统，促进报备工作便捷化、规范化。 2. 持续推进备案审查信息平台建设。2019年3月，栗战书委员长在向十三届全国人大二次会议作的全国人大常委会工作报告中提出：“建成全国统一的备案审查信息平台，推动地方人大信息平台延伸到设区的市、自治州、自治县。”通过各方面的不懈努力，目前除个别偏远地方外，地方人大备案审查信息平台已延伸到所有设区的市、自治州、自治县，有的已延伸到所有的县、市辖区、县级市。同时，我们不断完善优化备案审查工作流程，开展审查建议在线提交，努力提高备案审查工作信息化、便捷化水平。
2020	我们持续推进备案审查信息化建设。初步建成国家法律法规数据库（一期）并即将向社会开放使用，目前收录数据包括宪法、法律、法律解释、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、经济特区法规和司法解释。我们推动地方人大常委会健全备案审查信息平台功能，加快建设地方规范性文件数据库，以信息化手段提升备案审查能力。	拓展备案审查信息平台功能，开展国家法律法规数据库二期建设，提升备案审查工作信息化、智能化水平。

四份备审年报中均出现了有关备审信息平台的内容，主要分布在备案审查制度和能力建设的模块以及对来年的工作安排中。报告中多次强调要建设“全国统一”的备案审查信息平台。全国统一，就是要实现与地方人大常委会和一府两院一委的纵向横向联通。2019年年底备案审查信息平台延伸到所有设区的市并实现地方人大与全国人大信息平台互联互通，并且推进同国务院、司法部的电子报备系统的连通，实现统一报备。大大提高了备案审查工作效率与信息化水平。

通过年报中的相关内容可以了解到近几年我国备审信息平台的发展，笔者对此以功能与时间两条线索进行了梳理：

（一）功能线索：审查建议提交系统开放效果显著

备案审查信息平台的功能主要包括备案审查系统与法律法规数据库。其中备案审查系统可以分为报备系统、备案系统、审查系统与审查建议系统四个模块。

1.报备系统：电子报备系统是备案审查工作的开端，通过此系统，报备单位可以将需要报备的法律法规与规范性文件等进行在线提交。相比于纸质报备，信息平台的使用不仅缩短了文件流转时间，也减少了对人工操作的需求。我国已经实现了电子报备全覆盖和常态化，是备案审查信息化建设中最完善最成熟的一个环节。

2.备案系统：备案系统是实现从报备到审查的流转环节，利用网上流转到智能性和灵活性优化备案程序。比如操作人员可以通过此系统看到所有报备文件到流转状态从而及时作出处理，使得工作程序更加科学合理、便捷高效。

3.审查系统：审查系统是对报备的文件和建议进行审查的环节。各主体对报备文件的审查以及意见反馈都可以通过审查系统有条不紊地推进。

4.审查建议系统：审查建议系统是接收公民与组织经过实名认证审核后提出审查意见的环节。审查主体依托备案审查信息平台在线办理审查建议，并自动转入信息平台的审查工作流程。提出审查建议的公民、组织可以在线查询审查建议的受理情况和研究处理后的反馈。2019年国家宪法日当天起，公民与组织可以通过中国人大网首页上的“审查建议在线提交”链接向全国人大常委会提出审查建议。该功能上线之后，审查建议的数量再创新高，从2020年的备审年报可以看到今年收到的审查建议共5146件，其中通过在线提交的占62.75%。如下表所示：

表2  2017-2020年备审年报中审查建议的数量

年份	审查建议（件）
2013-2017	1527
2013	62
2014	43
2015	246
2016	92
2017	1084
2018	1229
2019
2020	共计：5146	信息平台：3229（62.75%）
一般途径：1917（37.25%）

5. 法律法规数据库：是中国特色社会主义法律体系的外在载体。宪法法律、行政法规、司法解释与地方性法规数据都已审核入库，截至2021年1月共收录66637部。并且与全国人大信息平台互联互通，对社会公众开放。

（二）时间线索：备案审查信息平台逐渐成型

表3  备案审查信息平台建设的阶段

阶段	时间	事件
筹备阶段	2016年7月	法工委和办公厅秘书局、信息中心组成联合工作组，正式开始备案审查信息平台的建设工作。计划用3年左右时间建立起覆盖全国、功能完备的规范性文件备案审查信息平台。
推进阶段	2016年年底	全国人大法规备案审查信息平台正式开通运行。
2017年1月1日	所有新制定的地方性法规开始逐件进行电子报备。
2017年上半年	所有现行有效的地方性法规实现电子报备
2018年上半年	所有现行有效的行政法规、司法解释实现了电子报备。所有省一级的备案审查信息平台建成。
2018年年底	开始国家法律法规数据库（一期）建设
2019年年底	实现同国务院、司法部的电子报备系统联通，实现统一报备。 除个别偏远地区外，地方人大备案审查信息平台延伸到所有设区的市、自治州、自治县。
	建成全国统一的备案审查信息平台。
完善阶段	2019年12月4日	审查建议在线提交入口开通。
2020年2月18日	国家法律法规数据库完成一期建设并开放试用。
2021年	开始国家法律法规数据库（二期）建设

笔者将我国备审信息平台建设的几个重要的时间节点进行了梳理，并且分为了筹备、推进与完善三个阶段。筹备阶段主要是在全国备审信息平台正式开通运行之前，相关单位做的一些准备工作；推进阶段主要是以建成全国统一的备案审查信息平台为目标，与其他各地区各部门的信息平台进行联通，期间也对平台的主要功能进行了强化；完善阶段就是对平台进行一些功能上的拓展，以提供更加高效便捷的服务。

二、《法规、司法解释备案审查工作办法》中对备审信息化建设的相关规定

第六条 加强备案审查信息化建设，建立健全覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台，提高备案审查工作信息化水平。

第九条 法规、司法解释应当自公布之日起三十日内报送全国人大常委会备案。

报送备案时，应当一并报送备案文件的纸质文本和电子文本。

第十二条 法规、司法解释的电子文本由制定机关指定的电子报备专责机构负责报送。

报送机关应当通过全国人大常委会备案审查信息平台报送全部备案文件的电子文本，报送的电子文本应当符合全国人大常委会工作机构印发的格式标准和要求。

第十三条 常委会办公厅应当自收到备案文件之日起十五日内进行形式审查，对符合法定范围和程序、备案文件齐全、符合格式标准和要求的，予以接收并通过全国人大常委会备案审查信息平台发送电子回执；对不符合法定范围和程序、备案文件不齐全或者不符合格式标准和要求的，以电子指令形式予以退回并说明理由。

因备案文件不齐全或者不符合格式标准和要求被退回的，报送机关应当自收到电子指令之日起十日内按照要求重新报送备案。

第四十九条 反馈采取书面形式，必要时也可以采取口头形式。对通过备案审查信息平台提出的审查建议，可以通过备案审查信息平台进行反馈。

2019年年底通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》是我国现行有效的统一的备案审查工作制度规范，其中直接体现备案审查信息化的法条如上所列。

第六条是总则中对备案审查信息化工作的指导性规定，第九条、第十二条和第十三条都集中于“备案”章节中，规定了电子报备的形式、机构及流程。第四十九条明确规定了通过备案审查信息平台对审查意见进行反馈。除了明确提到备审信息化相关内容的上述条文之外，还有一些条文虽然没有明确规定，但是也同样体现了信息化建设的作用，比如第十六条在全国人大网上公布法规、司法解释目录，第二十二条通过网络平台提出审查建议，第四十七条归档所有的审查研究资料等。

《工作办法》中多处提及备审信息化及相关内容，说明推进备案审查信息化建设是工作重点之一。但是仅是针对电子报备这一个环节作出了完全明确的规定，对于如何开展在线审查工作、规范性文件数据库的建设等内容还有待完善。

“备案审查研究小组”新年读书会2020备审年报九评目次：

新年读书会相关报道链接：

 

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